中国西部人才政策若干基本问题的探讨

　　当今世界，经济全球化成为潮流，人才超越国界的大争夺大开发成为一大趋势。在全球人才大争夺大开发的视野中，中国区域人才开发异军突起，成为一道亮丽的风景线。中国西部人才开发随着1999年中央提出西部大开发战略，摆到区域人才开发的首位，而成为中国区域人才开发的焦点。 

 

　　人才开发的前提是人才研究。研究西部人才开发，离不开人才战略研究、人才政策研究和人才开发规划研究。在这三大研究中，人才政策研究占据着重要地位，诚如毛泽东同志指出的那样“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”⑴因此，在西部人才政策研究上，必须花大气力，下硬功夫，方能满足西部大开发战略实施的人才需求。 

 

　　中央关于西部大开发的战略出台以后，中央和地方出台了一系列西部人才政策。特别是2002年2月出台的《西部地区人才开发十年规划》和2003年12月出台的《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》，为西部人才政策体系的构建提出了总原则、总任务和总思路 ，这给方兴未艾的西部人才政策的研究带来了大好的机遇。 

 

　　当前的西部人才政策研究，还有些什么问题值得探讨呢？笔者认为，以下基本问题值得探讨。 

 

　　一、要研究西部人才政策的历史演进。 

 

　　任何政策都有其产生的历史条件和变化过程，人才政策、西部人才政策，概莫能外。政策学研究专家指出，研究政策要“研究政策的一般历史过程”，“研究政策变化发展的时间序列”，“研究前后政策的联系”。⑵研究西部人才政策，要从人才政策的历史起点着手，研究其历史发展过程，研究西部人才前后政策的联系，找出其内在联系。现实是历史的延续，不研究人才政策的历史发展，就难以借鉴历史的经验和历史上的人才政策，也就割断了人才政策的历史和现实的联系。比如，研究新疆的特殊人才政策，不能不注意王震同志率部进疆与新疆建设兵团建立而形成的“屯垦戍边”新疆人才政策的特色，不能不关注“八千湘女上天山”对稳定人才、子孙援疆所独具的人才特色，不能不关注历史上的这些特殊人才政策的沿革与延续。 

 

　　人才政策是依据时代的历史条件对人才的需求来制定的，又是根据时代的发展变化和人才群体变化而进行调整的，这就形成人才政策的历史演进过程。西部人才政策的演进过程，大致可以划分为六个历史时期：1、解放军进军大西北大西南时期。2、国家实施国民经济和社会发展“一五”、“二五”计划时期。3、国家进行“三线建设”时期。4、改革开放以来的时期。5、中央提出西部大开发战略以来的时期。6、全国人才工作会议召开以来的时期。 

 

　　（一）解放军进军大西北大西南时期。这一时期，一大批部队干部转为地方干部，成为西部地区领导人才和专业技术人才的主要来源。大力培训少数民族 干部成为西部人才培养的当务之急，也成为那个时期西部人才政策的重点。 

 

　　（二）国家实施国民经济和社会发展“一五”、“二五”计划时期。内地即东部、中部地区的大批专业技术人才和应届大学毕业生纷纷奔赴西部地区，建设祖国的边疆，党和国家向西部地区输送了一批又一批优秀的领导骨干、专业技术、经营管理人才。⑶ 

 

　　（三）国家进行“三线建设”时期。根据国防建设和战备需要，东部地区大批工厂迁往西部地区。工厂大迁徙，带来企业领导人才和专业技术人才，特别是中、高级专业技术人才和高级技工的大迁徙。这是一次西部人才总量大增加、人才素质大提高时期。 

 

　　（四）改革开放以来的时期。东部沿海率先改革开放，拉动了人才的需求，西部人才，特别是年轻的专门技术人才“孔雀东南飞”，造成西部人才的大流失。西部地区纷纷出台人才的优惠政策来留住人才。与此同时，中央制定扶持西部的人才政策，特别出台对西藏、新疆的特殊扶持的政策，中央还在扶贫工作中实施西部人才政策，加强西部的基础教育和干部培训。 

 

　　（五）中央提出西部大开发战略以来的时期。1999年中央提出西部大开发战略，“西部大开发、人才是关键”被响亮地提了出来，西部人才开发摆上重要日程，这标志着西部人才开发进入了新的历史阶段 ，西部人才政策的制定和研究进入了新的历史阶段。2002年2月10日出台的《西部地区人才开发十年规划》确定了西部地区人才开发的指导思想、原则、目标和主要任务，勾勒了西部人才政策体系的总轮廓，为西部人才政策的制定、实施和研究指明了方向。 

 

　　（六）全国人才工作会议召开以来的时期。中共中央、国务院召开的全国人才工作会议作出的《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》强调“新世纪新阶段人才工作的根本任务是实施人才强国战略”，⑷对新世纪新阶段的人才工作进行了全面部署。这一决定，揭开了中国人才工作的新纪元，也揭开了西部人才开发的新纪元。西部人才政策的制定和研究，出现了崭新的局面。 

 

　　二、研究西部人才政策的共同性、差别性和特殊性⑸ 

 

　　地理位置、自然环境、经济、社会等主要因素构成了区域。一区域有别于其他区域的人才资源状况、人才空间分布等构成了区域人才特色,这就是区域人才的共同性。区域内的各分域，即省市区之间人才资源状况、人才空间分布以及人才开发的基础——政策、经济、教育、文化等差异性，形成了区域内人才的差别性。区域内有的分域——省区的特定的历史、政治、经济、教育、文化、民族和宗教等形成的人才资源状况、人才空间分布的独具特点，就是区域人才的特殊性。用上述观点分析西部地区人才的特点，就能找出西部人才的共同性、差别性和特殊性的特点。 

 

　　区域人才的共同性，决定区域人才政策的宏观性；区域人才的差别性决定区域人才政策的具体性；区域人才的特殊性，决定区域人才政策的特殊性。即：区域人才共同性——宏观人才政策、区域差别性——具体人才政策、区域特殊性——特殊人才政策；人才的宏观政策、具体政策和特殊政策、构成了区域人才政策体系。 

 

　　西部人才的共同性、差别性和特殊性的特点，是研究西部人才政策的现实出发点，与西部人才的历史演进的历史特点，形成了内在的逻辑关系。二者的特点，就是西部人才政策制定、实施和调控所依据的历史与现实的出发点。依据区域人才特点决定人才政策类别的原理，决定西部地区内省市区的区域人才的共同性、差别性和特殊性的特点，决定西部地区的人才政策有宏观政策、具体政策和特殊政策，同样，这三者形成了西部地区人才政策的体系。 

 

　　（一）西部人才的共同性。西部12省市区处于中国的大西北和大西南，自然和物质条件较差，经济发展比较落后、贫困面大，少数民族较为集中。这些区别于中国东部、中部的经济和社会的共同特点，形成人才资源落后东、中部的共同性。即西部地区“人才队伍总量不足，结构失衡，分布不合理，高层次优秀人才紧缺”、“人才资源配置机制尚不健全，留住和充分利用人才的政策环境亟待完善，人才流失严重、人才作用发挥不充分”等。⑹ 

 

　　依据西部地区人才的共同特点而制定的西部地区人才的宏观政策，不是西部各省市区具体人才政策的叠加与汇总，而是党中央、国务院以及各部门，按照实施“人才强国战略”的总要求，依据西部区域人才的共同特点，从全国的大局出发而制定的宏观人才政策。 

 

　　西部地区宏观人才政策可分为： 

 

　　1、全国通用的宏观人才政策及法规，当然西部也通用。如《中华人民共和国公务员法》、《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》、《人才市场管理规定》等。 

 

　　2、专为西部地区制定、仅在西部地区实施的人才政策。如《国务院关于进一步推进西部大开发若干意见》和国务院西部开发办的《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》中的西部人才政策，国务院办公厅转发的人事部、财政部《关于实施艰苦边远地区津贴的方案》等。 

 

　　3、党中央、国务院及其部门为西部人才开发服务而制定的涉及到国家机关和东部、中部地区的人才政策。如中央组织部下发的《关于选派中央和国家机关优秀年轻干部到西部地区挂职锻炼的通知》，中央组织部、国务院西部开发办下发的《‘十五’期间中央、国家机关和东部省市支持西部地区干部培训的计划》中涉及的人才培训政策，中央组织部、人事部、团中央、中央编制办、教育部联合下发的《关于选派高校毕业生到西部基层工作的通知》等。 

 

　　西部人才的宏观政策突出政策扶持、政策优惠、培训优先、稳定人才、引进人才和选派干部等，这些都涉及西部人才政策的全局，决定了西部人才开发水平、规模、质量和速度，对于西部人才队伍建设起着至关重要的作用。 

 

　　（二）西部人才的差别性。西部地区地域辽阔，自然环境、历史、经济、教育、文化、民族等状况各不相同，构成西部区域内的省市区的差别性。如，四川，虽在西部却历来被称为“天府之国”，其富裕可见一斑，与贫困的甘肃、青海不可同日而语；云南虽属西部，但气候宜人，与高寒缺氧的西藏相比，可谓天壤之别。就人才状况而言，省市区之间，悬殊甚大。据陕西省政府《2005中国陕西》公布的资料显示：陕西综合科技实力居全国第三，现有普通高校57所、科研机构1065个、博士后流动站59个、国家级重点实验室29个、国家部门专业和专项实验室50个、国家级工程中心15个，拥有各类专业技术人员147.61万、两院院士43人。科技实力全国排名第三，不仅远远超过了西部诸省，也超过了东部、中部许多省市。又据潘晨光、倪鹏飞、方惠诸位专家的《31省市人才竞争力比较》一文介绍⑺：四川人才竞争力综合得分排名第10位，陕西排名第11位，均超过排名第15位的东部的福建省，远远超过排名29位的东部海南省，也超过了湖南、河南、山西、安徽、江西等中部5省。 

 

　　依据经济、社会状况和人才竞争力划分西部地区的分区域，可见其梯度分布。陕西和四川属经济、社会和人才实力较发达省份，其余10省市属较欠发达和欠发达的省份。无怪乎著名人才学专家叶忠海先生在1987年就明确提出西部不发达地区又称民族地区，不包括陕西和四川省（有时包括川西地区）。⑺可见西部地区区域内的差别性。 

 

　　区域内的省市区的的差别，特别是人才状况、人才空间分布、人才竞争力的差别性，决定西部地区各省市区人才政策的差别性。各省市区依据自己的历史状况及现实状况制定和实施符合人才开发需求的人才政策，就是具有各省市区鲜明特点的具体人才政策。中央关于西部大开发政策出台以来，各省市纷纷制定党政人才、经营管理人才、专业技术人才三支队伍和技能性人才与农村实用人才两类人才的具体政策。中央召开的全国人才工作会议以后，西部各省市区出台的培养人才、使用人才、吸引人才、激励人才的政策更加丰富和完善，渐成具有各省市区特色的政策体系，为西部大开发和西部人才开发提供了政策支持。 

 

　　（三）西部人才政策的特殊性。这里指的是党中央、国务院及其部门对西藏、新疆两个民族自治区采取的特殊扶持的人才政策。中央对西藏、新疆采取特殊政策的依据是西藏、新疆特殊的历史状况以及特殊的地理位置、自然环境、经济、教育、文化、宗教等对人才的特殊需求。出台对西藏、新疆的特殊的人才政策更是祖国统一、国防安全、边疆发展、民族团结的需要。 

 

　　以西藏为例，解放前的西藏是个政教合一的封建农奴制社会。和平解放西藏，经过平息叛乱和民主改革，西藏进入社会主义社会。西藏地广人稀、高寒缺氧，经济、教育、科技十分落后。解放前,西藏几乎没有现代工业,没有一所高校，没有一个研究所，现代科技事业几乎是空白。⑼这样，人才奇缺成为制约建设社会主义新西藏的最大“瓶颈”，必须采取特殊的人才政策，才能从根本上解决西藏的建设和发展问题。 

 

　　西藏和平解放以来，中央十分重视西藏的经济社会发展，十分重视西藏的民族干部培养和人才开发。1980年、1984年、1994年和2001年中央召开了四次西藏工作座谈会，为西藏的经济社会发展作出重大决定。其中，包括制定西藏的特殊人才政策。 

 

　　中央对西藏采取了特殊的扶持政策和优惠政策。 

 

　　1、中央对西藏采取直接调入的人才派遣政策。西藏和平解放以来，中央曾派遣多批党政干部和专业技术人员进藏工作。1979年，又从全国各地调集3000多名党政干部和专业技术人员进藏。还派出多批轮换的教师队和医疗队援藏。近年间，有关部门还组织“博士服务团”，实施“大学生志愿服务西部计划”，为西藏输送人才。 

 

　　2、以资金、项目和人才联动的对口支援。在第二次西藏工作座谈会上，中央决定由京、津、沪、苏、浙、闽、鲁、川、粤等9省市援建西藏432项工程，9省市派出1.9万名干部、技术人员和工人参加援建工作。1994年，中央召开第三次西藏工作座谈会，会议确定了“分片负责、对口支援、定期轮换”的援藏方针。会后，中央机关和援藏的15省市先后派出千余名干部到西藏工作。⑽ 

 

　　3、以人才培养为主要方式的智力扶持。西藏和平解放初期，创办了西藏公学，进行政治文化培训，培养了大批藏族干部。民主改革后，学校逐步培养藏族专业技术人才。1965年成立西藏民族学院，同年，成立西藏大学，加快培养藏族各类人才的步伐。改革开放以来，采取更多的培养藏族人才的措施，如，在内地高校、中学办西藏班，选派藏族干部到东部地区培训。同时，加强了西藏专业技术人才、经营管理人才的培训。通过实施“西部之光”、“西部地区千名学科带头人工程”、“西部教育科研网扩展工程”、“院士专家西部行”，加大了对西藏智力扶持的力度。⑾ 

 

　　三、研究西部人才政策的走向和调节 

 

　　政策控制由政策走向调控和政策实施调节组成。研究西部人才政策的控制，研究西部人才政策的走向调控和人才政策实施的调节，是西部人才政策制定和实施中的重要环节，也是科学地制定西部人才政策和有效地实施人才政策的保证。 

　　西部大开发战略出台以来，特别是全国人才工作会议召开以来，中央、国务院及其部门与西部省市都出台了一系列人才政策，有力地推进了西部大开发战略的实施，西部人才政策的研究功不可没。但是，综观西部人才政策的研究，有关人才政策控制的研究还不适应当前西部人才政策制定和实施的全局，从2004年、2005年两届“中国西部人才论坛”的论文来看，有关人才政策的论文不多，而有关西部人才政策控制的论文更为鲜见。人才政策控制既然是人才政策制定和实施的重要环节，就不能不引起重视。 

 

　　研究西部人才政策走向的调控，要有国际视野。要研究国外在开发欠发达地区发挥后发优势，实现跨越式发展的相关人才政策。要综合研究中央和地方已出台的全部的西部人才政策，分析西部人才政策的走向和发展趋势，从宏观上把握西部急需出台哪些人才政策，急需完善哪些人才政策，急需清理哪些人才政策。还要研究西部人才政策的历史延续和现实创新，要研究西部宏观人才政策、具体人才政策和特殊人才政策的配置及内部联系。还要研究西部人才和政策与东部、中部区域人才政策的贯通，探索区域人才合作。在此基础上，研究如何构建西部人才政策和法规的完整体系。总之，要在分析形势、了解需求的基础上，确定下一步宏观人才政策出台的重点及时序。 

 

　　研究西部人才政策实施过程的调节，主要是了解正在实施的西部人才政策是否符合西部地区的实际情况，了解西部人才政策实施的进展情况，以及西部人才政策实施的效果，然后确定哪些人才政策需要进一步完善。这是西部人才政策实施过程的反馈，是对正在实施的人才政策的检验，是对人才政策是否符合西部地区实际的校正。 

 

　　研究西部人才政策的调节，要从调查研究入手。要扎扎实实地深入西部地区的每一个省市区，了解人才政策的实施情况和效果。上级部门可以通过调查研究，了解人才政策实施的情况；也可以通过政协委员、人大代表的视察，倾听各级领导和广大群众的呼声；还可以组织从事人才政策研究的专家学者们进行社会调查和课题研究。 

 

　　西部人才政策的调节要建立制度和机制。要定期分析评估人才政策实施的效果,及时调查和解决新的人才政策实施中遇到的问题。建立灵敏可*的人才政策实施的反馈信息系统,建立人才政策主动调节、自觉调节的机制,从而形成西部人才政策的制定——出台——实施——反馈——调节的良性循环。这样，西部人才政策始终保持政策的生机和活力，始终成为推动西部人才开发的有力的政策支撑。 

 

　　关于区域人才开发和西部人才政策现状和走向的研究，近年间全国已见成果，引人注目是中国社会科学院潘晨光先生主编的《中国人才发展报告》、《中国人才前沿》和中国人事科学研究院著的《中国人才报告（2005）》发布的研究成果。前者专门开辟“政策篇”栏目，集中发表有关人才政策现状分析和走向展望的文章。其中，潘晨光、娄伟两位专家的《人才形势与发展环境分析》，对中国人才形势作出总体判断，对中国人才发展环境，特别是人才政策环境作出分析，并且展望了中国人才工作的基本走势。潘晨光、娄伟的《2005年中国人才政策分析》及娄伟、张海夫的《中国高层次人才政策体系分析》分别以2005年的年度人才政策和高层次人才群体政策为样本，剖析中央、省市区人才政策和区域人才政策的新进展；剖析高层次人才政策体系，有代表性的高层次人才政策以及我国高层次人才政策评估及创新思考。《中国人才报告》“从构建社会主义和谐社会的独特视角出发，以政策分析为主线，以数量分析为基础，采用系统、历史、比较的方法，对中国人才资源的总体状况、政策沿革、发展趋势和战略目标进行了全面论述。”⑿书中第九章《中国区域人才的开发》论述了区域人才开发与区域人才政策，分析了西部人才开发的实践，和对西部人才政策评价，以及区域人才的未来发展的趋势。《中国人才发展报告》、《中国人才前沿》、《中国人才报告（2005）》无疑给西部人才政策走向研究和调节研究提供了范本。 

 

　　四、有效地整合西部人才政策的研究资源 

 

　　西部大开发，生机勃勃。西部人才政策一批批出台，遂成规模，渐成体系。然而作为西部人才政策的研究，虽方兴未艾，却显得跟不上西部大开发的步伐，跟不上西部人才政策进展的步伐，因此，有效地整合西部人才政策研究资源，加强西部人才政策研究，为西部人才政策的出台、实施、调节提供有效的咨询服务，已提上重要的议事日程。 

　　要整合的资源有组织资源、研究者资源和平台资源。 

 

　　（一）整合组织资源：西部宏观人才政策和特殊人才政策，由中央机关和国家机关部门起草制定。西部省市区的具体人才政策由省市区党委、政府部门起草制定。这些西部人才政策起草制定的机关、部门，熟悉这些政策起草制定和出台过程，了解政策的来龙去脉，熟悉政策条文的内容。这些机关、部门，是研究政策的重要组织资源。这些机关和部门众多，又分属中央和地方，需要将这些组织资源整合起来，更好地在研究西部人才政策中发挥重要作用。 

 

　　（二）整合研究者资源。西部人才研究专家和研究者及西部人才政策研究专家和研究者，所在地域和单位分散。他们分布在机关、科研院所、大学、企业、群众团体等，比较集中在中国人事科学研究院、中国社会科学院以及中国人才研究会和各省市区人才研究会等。在西部人才研究者资源中，专家少，研究者多；专职研究者少，兼职研究者多。在这种状况下，亟需整合和优化研究者资源，形成一支由著名人才学专家学者，特别是资深的人才学专家学者和人才地理学、区域人才学研究的专家领军、众多人才专家和人才研究者参与的充满活力的研究队伍。 

 

　　构建西部人才政策研究体系，是一个大工程。整合研究者资源，还要整合多学科的研究者资源，如，政策学、社会学、社会心理学等方面的专家学者联合攻关。 

 

　　（三）整合平台资源。西部人才政策研究者需要研究平台，方能大展身手。就全国而言，目前可以整合的平台资源大致有：论坛平台。2004年创办的“中国西部人才论坛”，至今已举办三届。“中国西部人才论坛”是西部人才开发、西部人才研究，特别是西部人才政策研究发布信息、公布成果、切磋学术、交流经验的大舞台，也是“加强西部各省（市区）之间人才工作相互交流与协作，研讨西部人才资源开发面临的理论和实践问题，展示西部各省（市区）在发现人才、培养人才、稳定人才、用好人才等方面所进行的新思考、新举措、新探索和新突破”。⒀“论坛”充分发挥西部省市区的组织资源、人才研究资源和论坛平台资源的功能，为西部人才开发、西部人才研究和西部人才政策研究创造了新的局面。 

 

　　要进一步整合“论坛平台”资源，做大、做强、做成品牌。在交流好人才工作经验的同时，要突出论坛特色，加大人才理论、人才战略、人才政策研讨的份量。 

 

　　“人才报告”平台。中国人事科学院的年度《中国人才报告》和中国社会科学院的《中国人才发展报告》、《中国人才前沿》分别于2004年、2005年出版以来，已成人才研究、区域人才研究和西部人才研究、西部人才政策研究的好平台。建议在这两大“人才报告”平台上推出更多的追溯西部人才政策沿革、历史演进和评价当下西部人才政策的实施、展望西部人才政策走向的研究成果。 

 

　　人才报刊平台。当下以“人才”与“人事”冠名的报刊，比起上世纪80年代、90年代少了许多，《中国人才》和《中国人事报》等在人才报刊中地位显著，在宣传西部人才开发和西部人才政策的上研究起到了重要作用。更好地发挥这些报刊和省市地区的人才报刊、党报党刊在宣传西部人才开发和西部人才政策研究中的作用，成为一个新的课题。 

 

　　在整合现有资源的同时，要发掘、培植新的资源。如培植新的西部人才政策的研究骨干。要扶植人品好、学风正、研究潜力大、研究成果突出的年轻的研究者，特别要注意扶植有西部生活经历和工作经历的优秀的青年研究者。又如，要开辟新的平台资源，成为研究者施展身手、发布成果的载体。 

 

　　有效地整合西部人才政策研究资源，要按照“党管人才”的原则，由组织部门牵头抓总，统揽全局，统一协调，这是不言而喻的。 

 

　　注释： 

　　⑴《关于情况的通报》，见《毛泽东选集》第四卷第1296页。 

　　⑵舒扬、覃琳、李为民《政策学概论》第121—122页。 

　　⑶⑹《西部地区人才开发十年规划》 

　　⑷《中共中央、国务院关于进一步加人才工作的决定》 

　　⑸杨敬东在2005年12月1日中共湖南省委组织部关于西部人才座谈会上发言中提出的观点，后被有关同志的课题研究引 用 ⑺见《中国人才发展报告》第115—116页 

　　⑻叶忠海著《区域人才开发研究论集》第397页 

　　⑼当代中国丛书”《当代中国的西藏》第十五、二十一、二十二章 

　　⑽网上资料 

　　⑾中国人事科学院著《中国人才报告（2005）第152页 

　　⑿王通讯“前言”，见《中国人才报告（2005）》 

　　⒀《2004西部人才论坛倡议书》见《西部人才工作论》第222页，当代贵州杂志特刊 

 

　　参阅文献： 

　　1、《王通讯人才论集》第3卷，中国社会科学出版社2001.5 

　　2、叶忠海著《人才地理学概论》，上海科技教育出版社2000?8 

　　3、叶忠海主编《区域人才开发研究论集》，上海三联书店2006?5 

　　4、中国人事科学研究院著《中国人才报告（2005）》人民出版社2005?8 

　　5、潘晨光主编、王宽磊副主编“人才蓝皮书”《中国人才发展报告》NO.3社会科学文献出版社2006?5 

　　6、舒扬、覃琳、李为民《政策学概论》求实出版社1989?9 

　　7、“当代中国丛书”《当代中国的西藏》（上、下）当代中国出版社1991?4 

 

 

　　（第三届中国西部人才论坛大会交流  2006.11）